Detail publikace

Vyrovnaný rozpočet: dogma nebo nezbytnost?

Autor: doc. Ing. Ondřej Schneider MPhil., Ph.D.,
Typ: Ostatní
Rok: 1994
Číslo:
ISSN / ISBN:
Publikováno v: Respekt
Místo vydání: Praha
Klíčová slova:
JEL kódy:
Citace:
Abstrakt: VYROVNANÝ ROZPOČET:
DOGMA NEBO NEZBYTNOST?

Všichni ekonomové se shodnou, že vysoké vládní výpůjčky škodí ekonomice. Je ale pravda, že vyrovnaný rozpočet je vždy nejlepší?

První rozpočet samostatné české republiky skončil v minulém roce miliardovým přebytkem. Tento fakt byl zástupci ministerstva financí prezentován jako velký úspěch vládní politiky. Je však skutečně důvod k oslavám? Jaký má význam dosahování přebytku rozpočtu v období, kdy je stále ještě celá ekonomika v recesi? A pokud nebyl výsledný přebytek předem naplánovaný, nešlo prostě jen o chybu v odhadech ministerstva, která se příště může projevit naopak v neočekávaně vysokém schodku?
O těchto otázkách se v rámci české ekonomické obce příliš nediskutuje. Nehovoří se však ani o základních otázkách fiskální politiky, tj. o tom je-li nutné a prospěšné udržovat každoročně vyrovnaný rozpočet, bez ohledu na reálný stav ekonomiky, a o následcích nezodpovědné rozpočtové politiky, které dnes tak citelně pociťují západoevropské státy. Česká republika by se měla z jejich problémů poučit a vyvarovat se stejných chyb.
Nejtíživějším a potenciálně výbušným problémem prakticky všech západoevropských a amerických zemí je jejich vysoký státní dluh, vytvořený především během 70. a 80. let. V posledních letech se sice tyto státy snaží o zodpovědnější fiskální politiku, ale ekonomická recese jim tuto snahu komplikuje. Proto i v letošním roce všechny země ze skupiny G7 počítají s rozpočtovým schodkem.
Nejmenší deficit v poměru k GDP budou mít v letošním roce Spojené státy. OECD nyní odhaduje, že celkový deficit bude v USA letos tvořit jen 2.7% celkově vytvořeného národního produktu (GDP) a že se příští rok dále sníží na 2.1% GDP. (V roce 1992 dosáhl deficit rekordní úrovně 4.5% GDP.) Tento vývoj vynikne ještě více, uvědomíme-li si, že ve všech ostatních státech se deficity státních rozpočtů prudce zvyšují. Například Japonsko, které mělo v roce 1991 rozpočtový přebytek ve výši 3% GDP, očekává letos přibližně stejně vysoký deficit. Jenže první pohled může mást. Americká ekonomika nyní prochází obdobím rychlého růstu, zatímco Japonsko je stále na sestupné dráze ekonomického cyklu. Přizpůsobíme-li rozpočty postavení země v rámci ekonomického cyklu (tj. odhadneme výšku daní, jaká by byla při "normálním" tempu růstu ekonomiky), zjistíme, že "strukturální" deficit USA je ve skutečnosti zhruba 2-3% GDP, kdežto Japonsko vykazuje stále rozpočtový přebytek. Jinými slovy, japonská fiskální politika není tak expanzivní, jak se zdá.
Otázka ideálního poměru vládních výpůjček a celkového GDP však zůstává tímto nezodpovězena. Vyrovnaný rozpočet má pro řadu ekonomů i politiků téměř mystickou přitažlivost. Jeho největší a nepopíratelnou výhodou je zamezení nezodpovědného politického zneužívání fiskální politiky. Proto také například Maastrichstská smlouva vyžaduje snížení maximálních deficitů na 3% ročně.
Vynucování každoročního vyrovnaného rozpočtu bez ohledu na ekonomickou realitu je nicméně pochybené. K vyrovnání rozpočtu během ekonomické recese jsou nutné vyšší daně, které musí financovat zvýšené sociální náklady (například vyšší výdaje na podpory v nezaměstnanosti). Vyšší daně však odrazují podnikatele, prohlubují tak recesi a dále zvyšují výdaje státu na sociální záchrannou síť. Vytváří se tak začarovaný kruh. Bylo by proto rozumné vyžadovat vyrovnaný rozpočet v delším časovém horizontu, ideálně v rámci ekonomického cyklu.
Bohužel, zůstává "drobný" problém: jak určit výšku strukturálního deficitu a jak přizpůsobovat deficit tomu kterému stádiu ekonomického cyklu, resp. kdy dluh splácet.
Alternativním řešením omezení vysokých vládních deficitů by mohlo být fixování současného poměru vládního dluhu k GDP do budoucnosti. Takové řešení by bylo v souladu s principem "dlouhodobé udržitelnosti" fiskální politiky. Je jasné, že stále rostoucí vládní dluh je neakceptovatelný a je potřeba se mu vyhnout. Rostoucí dluh znamená vyšší vládní výpůjčky na splácení úroků, které zvýší úroky i pro soukromý sektor a sníží tak investice do ekonomiky. Omezení poměru vládního dluhu k GDP by bylo rozhodně mírnější opatření než vyžadování vyrovnaného rozpočtu, protože vládám umožňuje do určité míry deficitní hospodaření.
Tento návrh však není příliš realistický: zvyšuje pokušení vlády podporovat inflaci a navíc "odměňuje" vlády v minulosti rozhazovačné. Například Itálie by si podle tohoto pravidla mohla dovolit, při udržování svého státního dluhu na současné výši 113% GDP, každoroční deficit zhruba v úrovni 6% GDP. Naproti tomu Spojené státy by nesměly při udržování svého dluhu, který je nyní 39% GDP, překročit úroveň deficitu 2% ročně. Země s nulovým státním dluhem by pak byla nucena dodržovat vyrovnaný rozpočet.
Shora uvedené návrhy mají ještě jeden, zato závažný, nedostatek. Při zkoumání vládních financí se soustřeďují jen na stranu pasiv a zcela opomíjejí stranu aktiv. Při ohodnocování jakékoliv firmy (ale i státu) musíme brát v úvahu nejen závazky, ale také nashromážděný kapitál a pohledávky. Státní rozpočet ale měří jen tzv. "cash-flow", tedy kapitálové toky. Pokud dluhy rostou pomaleji než aktiva, čisté jmění firmy nebo státu se zvyšuje. Jako perspektivní a kapitálově silnou můžeme ale hodnotit i firmu s rostoucími pasivy, pokuď ovšem její aktiva rostou ještě rychleji.
Situace dvou států se stejným vládním dluhem může být tedy zásadně rozdílná podle toho, na co byly prostředky použity. Zda na zvýšení nabídky spotřebního zboží (jako například v Polsku v 80.letech), nebo na financování neefektivních státních podniků (jako v Itálii), nebo na zvyšování kvalifikace dělníků a na zdokonalování infrastruktury (zde se příklady hledají hůře, nejlépe snad svůj deficit "využilo" Holandsko či Nový Zéland).
Proto získává v posledních letech stále více příznivců mezi ekonomy tzv. "zlaté pravidlo", podle kterého by vláda měla mít příjmy stejně vysoké, jako jsou její běžné vládní výdaje (sociální pojištění, obrana, policie, soudnictví...) a ne jako jsou její celkové výdaje (zahrnující i investice do lidského a fyzického kapitálu). Jinými slovy, vláda by se musela snažit přinejmenším nesnižovat "čisté jmění státu".
"Zlaté pravidlo" by tak vládám znemožňovalo ignorovat v zájmu znovuzvolení dlouhodobější následky jejich politiky. Nicméně zavedení tohoto pravidla do praxe je velmi komplikované. Vyžadovalo by si ohodnocení veškerého státního majetku, tj. silnic, věznic, uhelných dolů... Při oceňování vládních závazků bychom navíc museli brát v úvahu nejen vládní dluh, ale i budoucí pohledávky. Například nynější hodnota starobních důchodů, k jejichž vyplacení se již vlády zavázaly, dosahuje v Japonsku 200% celého národního produktu a v Německu 160%. Naproti tomu ve Spojených státech jde jen o 43% národního důchodu. Při zohlednění všech těchto faktorů by většina současných států musela rychle přejít na přebytkový rozpočet. Jinak riskují nutnost obrovského zvyšování daní v budoucnosti, nebo kolaps celého systému sociálního zabezpečení.
Vidíme tedy, že problematika fiskální politiky je mnohem komplikovanější než by se na první pohled mohlo zdát. Nelze jen automaticky porovnávat výšku státního dluhu v jednotlivých zemích bez toho, abychom vzali do úvahy i efektivnost vynakládaných státních prostředků a jejich vliv na budoucí produktivitu celé společnosti.
Z tohoto pohledu je Česká republika ve speciální situaci. Do "státního jmění" sice patřilo prakticky všechno, ale stav majetku byl žalostný. Zmenšování státního sektoru formou privatizace bylo tedy v ČR zcela nevyhnutelné a nelze ho hodnotit jako zhoršování postavení státu. Na druhé straně se však vláda nemůže zbavit zodpovědnosti za vytváření rámce pro efektivní fungování ekonomiky. A mezi tyto podmínky patří například úroveň vzdělanosti, která u nás stále pokulhává. Dalším "úzkým hrdlem" budoucího rozvoje České republiky je ekologická situace. Vláda by například neměla příliš váhat při podpoře tak naléhavých opatření jako je snižování emisí v severočeských elektrárnách nebo převedení lokálního vytápění v Praze na zemní plyn. Prostředky na podporu těchto projektů mohou přijít ze dvou zdrojů: buď z Fondu národního majetku (FNM) nebo za státního rozpočtu. Ten se tak sice může dostat krátkodobě do deficitu, ale perspektivy české ekonomiky se tak vylepší.
Vláda by však měla rozhodně odolat pokušení a nepoužívat mimořádné prostředky z FNM na udržování "sociálního smíru" a na financování velkorysého systému sociálního zabezpečení. Tyto programy jsou totiž vysoce "návykové": jak si na ně jednou společnost zvykne, začne je považovat za samozřejmost a za své právo. Mohli bychom se pak dostat do podobné situace, v které se nyní nacházejí země Evropské unie. I "zlaté pravidlo" se tedy musí uplatňovat s rozvahou, neboť největší výhodou fiskální disciplíny v současnosti je větší flexibilita v budoucnosti.


Ondřej Schneider (1964)
Zabývá se teorií veřejných financí na CERGE-EI,

Partneři

Deloitte

Sponzoři

CRIF
McKinsey
Patria Finance