Detail publikace

Státní rozpočet se schodkem 40 miliard? Důležitý je střednědobý výhled veřejných rozpočtů!

Autor: doc. Ing. Ondřej Schneider MPhil., Ph.D.,
Typ: Ostatní
Rok: 1999
Číslo:
ISSN / ISBN:
Publikováno v: Hospodářské noviny
Místo vydání: Praha
Klíčová slova:
JEL kódy:
Citace:
Abstrakt: Státní rozpočet se schodkem 40 miliard? Důležitý je střednědobý výhled veřejných rozpočtů!
Blíží se konec září, termín do kdy musí každoročně vláda České republiky odeslat návrh rozpočtu na příští rok do Parlamentu. Ačkoliv termíny jsou známé, provází poslední dny v září téměř hysterická atmosféra: opoziční politici kritizují rozpočet, který ještě neexistuje, koaliční ministři bědují, že nejsou peníze, ministr financí pak rozděluje či škrtá miliardy a pracuje dlouho do noci, jen aby stihl termín 30. září. Zajímavé je, že situace se příliš neliší, ať je ve vládě kdokoliv a ať je ministrem financí kdokoliv - poslední čtyři rozpočty předkládali čtyři různí ministři financí.
Letošní situace je však přece jen v něčem odlišná. Vládne samotná sociální demokracie a rozpočet sestavuje ministr financí a místopředseda vlády v jedné osobě. Předkladatel rozpočtu má tedy mnohem silnější pozici než jeho dva bezprostřední předchůdci a na rozdíl od svého stranického kolegy má také mnohem silnější názor na funkci a význam rozpočtové politiky. Díky promarněnému roku je dnes vláda v horší pozici, než kdyby některé problémy začala řešit okamžitě po svém nástupu k moci v létě loňského roku, protože vývoj veřejných rozpočtů se mezitím ubíral svou cestou. Letošní rozhodování vlády má tedy větší význam a může ovlivnit vývoj veřejných rozpočtů na několik let dopředu.
Vývoj "standardních" veřejných rozpočtů je stále varující
Dnešní vzrušenou debatu je potřeba zasadit do dlouhodobějších souvislostí. Vývoj veřejných rozpočtů totiž již několik let pokračuje svojí cestou, prakticky nezávisle na záměrech politiků. Začátkem devadesátých let jsme vybudovali všeobjímající sociální systém a zároveň se začal zvětšovat počet státních úředníků. Díky tomu zůstává stále méně peněz na jiné výdaje. Mzdy zaměstnanců veřejného sektoru pohltily loni 63 miliard korun, letos lze počítat s tím že po štědrém zvýšení tarifních mezd to bude zhruba 70 miliard korun. Na sociální dávky připadlo loni 250 miliard korun, tj. téměř 25 tisíc korun na každého občana České republiky - (viz obr.1). Letos se částka zřejmě přehoupne přes 270 miliard korun. Čím dál větší počet rodin se tak dostává do paradoxní situace, kdy napřed zaplatí vysoké sociální odvody a daně z příjmu, aby stejné peníze (nebo o trošku více či méně) dostala zpátky ve formě sociálních dávek. I střední příjmová skupina u nás platí 47,5% ze své hrubé mzdy na sociálních dávkách a má "za to" nárok na dětské přídavky, na příspěvky na bydlení, dopravu, topení… Vnějšímu pozorovateli by se takový systém nutně musel zdát šílený, my ho však považujeme za naši "sociální jistotu" a běda tomu, kdo by na něj chtěl sáhnout. Kterýkoliv ministr financí, který bude chtít vrátit rozpočet na udržitelnou trajektorii však bude muset začít právě u sociálních výdajů, ať se mu to líbí či ne.

Obr. 1 Struktura veřejných výdajů v ČR (zdroj: MF)
Ve srovnání s okolními zeměmi či se členy OECD se může zdát, že sociální výdaje jsou v ČR relativně nízké. Toto srovnání je však třeba dělat s vědomím určitých souvislostí. Druhý graf ukazuje podíl sociálních výdajů na HDP v patnácti zemích. Česká republika je zde ve střední skupině, u které se výdaje pohybují okolo 20% HDP. Do této skupiny patří Polsko, Německo a Itálie. Ve skupině zemí s vyšším podílem sociálních výdajů nad 25% HDP je Švédsko, Francie, Belgie … S výjimkou Polska jde tedy vesměs o země s rozvinutým sociálním systémem a většinou i o země s nadprůměrnou nezaměstnaností. Polsko pak představovalo v roce 1997 rychle se transformující ekonomiku, kde nezaměstnanost dosahovala 14%. Naproti tomu v ČR byla nezaměstnanost pouze 5%. Skupina s nižším podílem veřejných výdajů se skládá ze zemí ležících mimo kontinentální Evropu: Británie, Irska, Nového Zélandu, USA a Jižní Koreji.
Zdálo by se tedy, že země s nižšími sociálními výdaji jsou s námi nesouměřitelné z historických i kulturních důvodů. Úmyslně jsme však do grafu zařadili i zemi nám historicky snad nejbližší - Německo - ovšem v roce 1960. Německo bylo tehdy v mnohém v podobné situaci jako ČR v roce 1999 a snažilo se rychle zvýšit svou životní úroveň. Tempo ekonomického růstu bylo však rozdílné - SRN prožívala právě svůj ekonomický zázrak - a také podíl sociálních výdajů na HDP byl jiný - jen těsně nad 10%. Nad 20% HDP se sociální výdaje v Německu dostaly až v 90. letech. Když se v SRN v loňském roce dostala k moci sociální demokracie rychle pochopila, že sociální výdaje jsou po sedmnácti letech vlády křesťanských demokratů neúnosně vysoké a letos navrhuje seškrtat z rozpočtu 30 miliard marek (přes 500 miliard korun!), především v sociálních výdajích… Pokud je pro nás cílem členství a "dohnání" životní úrovně EU, pak by bylo užitečné poučit se, jak země EU této úrovně dosáhly a jakým problémům dnes čelí.
Obr. 2: Sociální výdaje v OECD (zdroj: OECD)
Konsolidace transformačních institucí
Kromě vysokých sociálních výdajů představuje druhý nejvážnější problém české rozpočtové politiky neznámý objem závazků transformačních institucí (FNM, Konsolidační banka, Česká inkasní, Česká finanční, Pozemkový fond, …). Tento problém, který byl založen již v první polovině devadesátých let, je diskutován již přes dva roky. Prvním konkrétním krokem k řešení je postupné přebírání pohledávek ČF Konsolidační bankou. Doposud je předčasné hodnotit, do jaké míry se daří problém transformačních institucí zvládat, ale rychle rostoucí bilanční suma Konsolidační banky naznačuje, že řešení nebude snadné ani levné. V loňském roce Světová banka odhadovala, že celková suma těchto "skrytých dluhů" tvoří 280 miliard korun, dnes to jistě nebude o nic méně. Veřejné rozpočty by se proto měly připravit na to, že i v příštích letech bude nutné financovat ztráty Konsolidační banky v rozsahu desítek miliard korun. Přesnější odhady bohužel nejsou možné, protože řada výdajů bude záležet na rozhodnutí vlády o konkrétní formě financování těchto výdajů.
Poprvé známe střednědobý výhled rozpočtů
Z hlediska daňových poplatníků je škoda, že větší pozornost je věnována schodku státního rozpočtu na příští rok (i když jde o důležité číslo) a mnohem menší diskusi zatím vyvolává dokument, poprvé připojený k návrhu státního rozpočtu, tzv. "Střednědobý fiskální výhled na léta 2000 - 2005". V něm ministerstvo financí poprvé zveřejnilo své odhady vývoje všech veřejných rozpočtů v příštích letech, ovšem bez vlivu shora zmíněných transformačních institucí. A ve světle těchto dlouhodobých trendů by ministři i poslanci měli přistupovat k diskusím o rozpočtu na příští rok.
Odhad MF není příliš veselý: schodek by již příští rok měl dosáhnout více než 5% HDP a až v roce 2004 by se měl dostat pod hranici 3% HDP. Je zajímavé, že tyto odhady MF jsou velmi podobné odhadům Patria Finance z května l.r.(viz obr. 3). Rozdíly se objevují až po roce 2004, kdy je MF výrazně optimističtější. MF vidí krátkodobé řešení schodků v zrychlení privatizace, která by je měla držet na přijatelné úrovni 2-3% HDP. Používání příjmů z privatizace na financování schodků rozpočtu je však dvojsečné. Za prvé, ve standardním účetnictví Evropské unie nejsou příjmy z privatizace příjmem rozpočtu a z hlediska EU tedy naše schodky budou na úrovni 5% HDP. Za druhé, příjmy z privatizace představují jednorázový příjem a neměly by proto být používány na financování běžných výdajů. Podstatná část příjmů z privatizace je již "předurčena" na sanace ekologických škod, které se stát zavázal hradit. Vzhledem k finančním nákladům konsolidace transformačních institucí se nabízí použití zbytku výnosů privatizace na tyto účely.
Důležitější než přesná čísla je však samotná existence fiskálního výhledu. Každý ministr, který bude navrhovat nové výdajové programy bude mít mnohem těžší pozici, protože je jasné, že není z čeho brát. Jakýkoliv nový výdaj bude možný jen odpadne-li z rozpočtu nějaký jiný. Dnes je ovšem fiskální výhled jen informativním materiálem, který ukazuje odhad MF. Dalším krokem by mělo být stanovení závazných fiskálních cílů: například, že deficit veřejných rozpočtů v roce 2002 (rok dalších parlamentních voleb) bude maximálně X% HDP bez započítání příjmů z privatizace, nebo že celkový dluh státu se nezvýší nad XY% HDP. Pokud by se vláda k podobným cílům zavázala, zvýšila by průhlednost své politiky a určila by směr, kterým se fiskální politika bude ubírat.
Problémy už známe, kdy je začneme řešit?
Zvýšení transparentnosti české rozpočtové politiky je jen prvním krokem k nezbytné reformě. Identifikace problémů je jistě důležitá, jejich řešení je však ještě důležitější. Prvním a nejvážnějším problémem veřejných rozpočtů jsou rostoucí sociální výdaje. Jejich výše a "všudypřítomnost" podlamuje ekonomický růst hned nadvakrát. Snižují cenu úspěchu (čím vyšší příjem, tím vyšší daně) a zároveň chrání před následky neúspěchu (sociální dávky). Že sociální výdaje nevedou k růstu ukazují i zkušenosti jiných zemí. I když mezinárodní srovnávání jsou vždy riskantní, zdá se, že Švédsko představuje učebnicový příklad. Sociální výdaje zde dosahují 38% HDP, nejvíce na světě. Švédsko dosáhlo v devadesátých letech průměrného růstu HDP 1,3%, suverénně nejnižšího ze všech vyspělých zemí s výjimkou Švýcarska. Ve stejném období rostly Spojené státy a Německo o 2,4% ročně, Holandsko a Portugalsko o téměř 3% ročně a Irsko dokonce o 7% ročně! Zdá se tedy, že Švédsko není ten nejvhodnější příklad pro Českou republiku.
Obr. 3: Odhady schodků veřejných rozpočtů (zdroj: MF a Patria Finance)

Další argument pro rychlou reformu veřejných rozpočtů je makroekonomický. Rozpočtová politika je dnes velmi uvolněná a zvyšuje tak domácí poptávku. Nicméně, schodkový rozpočet je jako droga: jeden rok pomůže, ale druhý rok již stejná dávka nemá požadovaný účinek. Pokud tedy bude schodek veřejných rozpočtů letos 70 miliard, příští rok musí být 100 miliard, pokud má působit na zvýšení HDP. Takovouto agresivní rozpočtovou politiku lze ovšem provádět jen krátkou dobu - u nás to bylo období 1994 - 1996. Výsledkem je ale vždy nárůst dluhů (státu nebo v našem případě státem ovládaných bank), přehřátí domácí poptávky a následné problémy s vnější rovnováhou ekonomiky. Po expanzi musí přijít restrikce a schodek rozpočtu se musí snižovat. Samozřejmě, že snížení schodku rozpočtu má přesně opačné důsledky pro ekonomický růst: krátkodobě snižuje domácí poptávku a zhoršuje vývoj HDP. Tuto zkušenost jsme si prošli také, tentokrát v letech 1997 - 1998, kdy se vládě podařilo snížit strukturální schodek rozpočtu o 1% HDP, ovšem za cenu krátkodobého oslabení domácí poptávky. Z důvodu dlouhodobě udržitelné rozpočtové politiky také Evropská unie naléhá na členské země, aby dále snižovaly svůj rozpočtový schodek v době ekonomického oživení a proto také britský ministr financí tvrdí, že případný přebytek rozpočtu nelze nyní použít na zvýšení výdajů státu. Vytváří si tak prostor, aby v době ekonomické recese mohl schodek rozpočtu mírně vzrůst, aniž by přesáhl hranici 3% HDP.
Zdá se, že vláda si tento problém uvědomuje, když říká, že veřejné rozpočty budou rychle směřovat k rovnováze. Ministr financí dokonce uvedl, že rozpočet v roce 2001 by měl být vzhledem k očekávanému oživení ekonomiky vyrovnaný nebo dokonce přebytkový. To je velmi odvážné prohlášení, které by vyžadovalo výrazné omezení výdajů rozpočtu, s příslušným dopadem na růst HDP. I tak se však předpoklad vyrovnaného rozpočtu jeví nerealistický, zvláště vzhledem k tomu, že nejpozději v roce 2002 nás čekají další volby. Dá se proto očekávat, že co vláda nestihne v roce 2000, nelze očekávat v letech 2001 nebo 2002.
Ondřej Schneider, Patria Finance a FSV UK

Partneři

Deloitte

Sponzoři

CRIF
McKinsey
Patria Finance